Haldusterritoriaalne reform

Haldusterritoriaalne reform ja poliitiline geomeetria

ERR, 17.06.2008 18:04

Valdade liitmisega võib saavutada mastaabiefekti valitsemise seisukohalt, ent otseselt selle tõttu ei saa muutuda maainimeste elujärg, kirjutas sotsioloog Arno Lõo juba seitse aastat tagasi.

Toimetuselt
Sotsioloog Arno Lõo saatis vastuseks ERR Uudiste küsimustele seoses Isamaa ja Res Publica initsiatiivil järjekordselt alanud aruteluga haldusterritoriaalse reformi üle enda seitse aastat tagasi ilmunud mõistuloo “Poliitiline geomeetria”, ilmselt osutades sellele, et teadlaste hääl jääb poliitikute jaoks hüüdjaks hääleks kõrbes. 

Arno Lõo arvates on tõde nii riigikontrolör Mihkel Oviiri seisukohas, et  haldusreform on tehtav ainult ülalt alla, kui ka peaminister Andrus Ansipi seisukohas, et  et valdu ei tohiks mingil juhul käsukorras liita.

“Terviklikku reformi saab teha vaid jõuga, muidugi mitte toore jõuga,” ütles sotsioloog, kuid lisas, et iseasi on, kas reformida on vaja, ning et tuleb vastata ka küsimusele, kelle huvides see reform on.

Lõo arvates on õigus president Toomas Hendrik Ilvesel, kes ütles, et riigil tuleb sekkuda, kui omavalitsuse kohustused osutuvad ebaõiglasteks. ” Aga kustkohast võetud tarkusega ja kes need kohustused on vallale määranud?” küsib ta. 

“Mis puudutab minu enda matemaatilist mõistulugu “Poliitiline geomeetria”, siis selle põhiline sättumus oli osundus sellele, et nõnda nagu inimesel, on ka elujõulisel ühiskonnal kaks kätt: parem on ökonoomiline/funktsionaalne ja vasak on sotsiaalne/struktuurne. Ehk see, et küsitava kuluökonoomia nimel ei tohiks hakata hävitama/nõrgestama ühiskonna ja kooskondade struktuurseid aluseid,” ütles Lõo.

Toimetus on artiklit portaalis avaldamise huvides lühendanud.

Poliitiline geomeetria

Haldusterritoriaalse reformi üle arutades on mõistlik teha veidike “poliitilist aritmeetikat”. Termin kuulub inglise teadlasele ja filosoofile sir William Pettyle (1623-1687), kelle teine põhiteos “Political arithmetic“, kirjutatud 1676, tõi ka sotsiaalteadustesse Galilei printsiibi: mõõta kõike, mida saab mõõta, ja teha mõõdetavaks kõik, mida veel ei saa mõõta.

Juba Pythagoras (570-497 e.Kr) õpetas, et arv on igasuguse asja olemus (archç). Sama idee, et materiaalne maailm on täis matemaatilist korrapära, võttis üle Platon.

Oma teoses “Riik” esitab Platon (427-347 e.Kr.) ideaalühiskonna esimese teadaoleva mudeli. Utoopia ehk kõige täiuslikum hüveline riik kehastab Platoni järgi nelja põhivoorust – s.o tarkust, mehisust, õiglust ja mõõdupärasust.

Vanade kreeklaste jaoks tähendasid linn ja riik (polis) ühte ja sama. Platoni ideaalriigi suurus oli teada, seal pidi olema 5040 elanikku. See arv on arvu seitse faktoriaal – 7! = 1x2x3x4x5x6x7. (Siinkohal jäägu selgitamata, kas ühiskonnaliikmeteks peeti tollal kõiki polise asukaid või vaid teatud väärikamat osa nende seast. Ühiskonna mõiste nüüdisaegsemas tähenduses tuli käibele mitu tuhat aastat hiljem.)

Pütaagorlaste embleemiks oli pentagramm, mis koosneb ainult kuldlõigetest. Elanike arvud Platoni ideaalriigis, Eesti keskmises maavallas ning keskmiselt ühe maavalimisjaoskonna kohta on ligikaudu proportsioonis  5 : ruutjuur 5st : 1. Arv  on seotud kuldlõikega ja see on ka keskmine vallaelanike arv ühe majapidamise kohta ehk tinglikult leibkonna suurus.

Kui maaühiskonna elementaarühikuks on majapidamine, siis külakond, s.o ühe ja sama valimisjaoskonna piirkonda kuuluvate maa-asulate elanikud, esineb vastava moodulüksusena omavalitsuslikus mõttes. Vähemalt kaheks kandiks jaotatud valdades on külakonna keskmine suurus ca 1070 elanikku. Praegu kujutab külakond endast, hoolimata teatava paikkondliku identiteedi tunnetusest, pigem arvestuslikku statistilist rühma kui reaalset kooskonda, sest puuduvad selleks piisavad institutsionaalsed (ühiselu ametliku korraldusega sätestatud) tunnused.

Veel üks olemuslikult tähtis arv haldusterritoriaalsete ümberkorralduste juures – K = 64 000.
See arv K on korraparameeter ehk dimensioonita kasvukonstant sünergeetilises mudelis, millega mõõdistatakse kogu inimsoo kvantitatiivset dünaamikat alates jääaja lõpust kuni käesoleva aastatuhande algussajanditeni välja.

Nõndasamuti kui temperatuur, rõhk ja tihedus on aine oleku üldnäitajad, on ka ühiskonna olelusel ja seisundeil oma universaalne mõõt ja invariantsed ühikud. K = 64000 = ligikaudu 10 viiendas astmes – see on inimkoosluse efektiivne suurus koherentsete kollektiivtunnuste ilmnemiseks (nt maakonna efektiivne suurus süsteemse eneseküllasuse evimiseks). Nn ideaalmaakonna saab jagada täpselt 60ks moodulüksuseks, millest igaühes oleks 1067 elanikku.

Käesoleva kirjatöö ettevõtmise tagamõte ongi osutada sellele, et kui reformiga tõesti tahetakse haldusüksusi oluliselt suurendada ja nende üldarvu vähendada, siis tuleks ka ühtlasi külakondlikku moodulstruktuuri maapiirkondades institutsionaalselt oluliselt tugevdada ja külakondasid arvuliselt ehk hoopiski juurde luua.

Maavaldade sotsiaalmajandusliku arengusituatsiooni arvuliste näitajate regiomeetrilise analüüsi põhjal otsime võimalikke vastuseid küsimusele, kui mitu haldusüksust võiks maakondlikus Eestis olla ehk  milline on paraja suurusega vald. Sest asja kogu sisu paistabki just olevat vallaelanike – täpsemalt maksumaksjate ja valijate – tarviliku ja piisava hulga tuvastamises.

Reformi põhiküsimus pole ju mitte territoriaalsete haldusüksuste nomenklatuuri ja piiride muutmises ehk maa ümberjaotamises, vaid pigem maksumaksjate ja valijate “baasi” ümberkorraldamises. Sõltuvalt kohtkindlatest ja muudest asjaoludest on aga maksumaksjate teenimisvõime ning samuti valijate käitumiseelistused suuresti erinevad ja/või muutlikud. Seepärast on vaja tunda neid seoseid ja mehhanisme, mis tegelikult mõjutavad vallaelanike majanduslikku seisundit ja poliitilist käitumist, ning selgitada, kas selleski osas, kaua kavandatud reformi järelmina, midagi üldse võib muutuda.

Sotsiaalselt jaguneb praegune Eesti kaheks omavahel oluliselt erinevaks suurkooskonnaks.
Esiteks viis suuremat linna (Tallinn, Tartu, Narva, Kohtla-Järve ja Pärnu), kus elab 50% täistööeas rahvastikust ja kus  teenitakse 59% üksikisikute maksustatava tulu kogusummast riigis. Teiseks nn maakondlik Eesti, kus elab 50% täistööealisest rahvastikust (maa-asulates 30% ja linnalistes asulates 20%) ja kus teenitakse 41% &u
uml;ksikisikute maksustatavast kogutulust riigis.

Maakondlikku Eestisse mahub täpselt 11 normaalsuurusega (s.o 64000 elanikku) maakonda. Mitu haldusüksust maakonna sees moodustada, on ilmselt igal pool erimoodi. Vähemalt 5000 (või vähemalt 8000, või vähemalt 13 000) elanikuga linnalised asulad suudavad ehk ka edaspidi toimida omaette haldusüksustena. Rahvusvahelises statistikas liigitatakse maa-asulateks asustusüksused, kus on vähem kui 5000 elanikku, s.t vähem kui Platoni ideaalriigis.

Maavaldade üldkogumi vastava andmestiku analüüsitulemuste järgi sõltub valla tegelik tulustaatus kaht liiki struktuursetest tingimustest.

Esiteks kaheksa tegurit, mis valdade lõikes varieeruvad küll võrdlemisi suures ulatuses, ent iga üksiku konkreetse valla seisukohalt on aasta-aastalt võttes pigem konstantsed suurused ja pole reformi ega muu lühipingutusega kuigivõrd muudetavad. Sellised tegurid on valla asend linnade mõjuväljas, elanike arvukuse muutus kahe rahvaloenduse vahel jne. Mida soodsam on valla asukoht linnade (peaosas Tallinna) suhtes, mida suurem on elanike asustustihedus ning koondumine alevikesse ja suurtesse küladesse, mida rohkem on eeltööealisi võrreldes järeltööealistega ning õppijaid. Mida suuremad on leibkonnad, seda suurem on vallale maksumaksjate teenimisvõime, seda rohkem neid on ja seda suurema vallaga enamasti on tegemist.

Teiseks kaheksa tegurit, mis kohaliku võimu ning elanike endi tegutsemise toimel on mingil määral muudetavad ja varieeruvad küllalt suures ulatuses nii paigast paika kui aastast aastasse. Vallaelanike heaolutase on seda kõrgem, mida väiksem on munitsipaalallikate erikaal valla omatuludes ja mida vähem on tööealisi elanikke, kelle kohta valla majapidamisarvestuse pidajail on ainult negatiivne teave (ei tööta, ega õpi päevakoolis, ei ole lapsehoolduspuhkusel, ei ole invaliidsuspensioni saaja) ning mida suurem on naiste osa tööhõives ja tööhõive üldse.
 
Maksumaksjate teenimisvõime ja nende arvukus vallas on seda suurem, mida vähem on vallas isehõivatud (eeskätt talumajapidamistes) töötajaid ja mida suuremal määral on palgatöötajaid, kelle töökoht asub väljaspool valla territooriumi.

Valdade sotsiaalarengus saab eristada nelja tüüpsituatsiooni: 1) tugevad (mitmekülgne edukas areng); 2) seisakus (nõrgavõitu tulemused,  ehkki olud on suhteliselt head); 3) arenevad (suhteline tublidus kehvavõitu oludest hoolimata); 4) nõrgad (tagasiminek ja perifeersus, jätkusuutlikkus kadumas).

Suuremad vallad on reeglina küll soodsamates arengutingimustes, ent see ei tähenda, et vaid suur vald saaks oma olemasolevates tingimustes tubli olla ja ilmutada tarvilikku majanduslikku ja haldussuutlikkust. Ka väike vald võib olla suhteliselt edukas, s.t oma objektiivseid võimalusi täiel määral ära kasutada.

Empiirika kinnitab ootuspäraselt positiivset korrelatsiooni valla suuruse (elanike hulga) ja valla majandusliku edukuse enamuse näitajate vahel. Andmed kinnitavad aga ka pöördsõltuvuse kehtimist: mida väiksem on vald ning ühtlasi majanduslik suutlikkus, seda suurem oli osavõtuaktiivsus 1999. aasta kohalikel valimisel, mis näitab vallaelanike kodanikusidusust. Ehk teisisõnu – kui kulutad liigselt jõudu efektiivsusele, kaotab oma väge demokraatia, ning vastupidi.

Valla suurusega seostuvaid efekte tuleb tegelikult seletada hoopis asukohateguritega, mille mõju maaelu arengule on viimase kümne aastaga oluliselt tugevnenud. Hõreda asustuse ning väikese ja väheneva elanike arvuga vallad paiknevad ju enamasti keskustest eemal, ääremaapiirkondades. Valdade liitmisega võib saavutada mastaabiefekti valitsemise seisukohalt, ent otseselt selle tõttu ei saa muutuda maainimeste elujärg.

Regionaalset ebavõrdsust tulude ja töövõimaluste jaotuses muudaks märksa leebemaks hoopis, kui Tallinn koos kõigi oma inimeste, majade, asutuste ja ettevõtetega kusagile Pilistvere või Imavere maile ümber kolida. See ongi poliitiline geomeetria.


Sotsioloog Arno Lõo artiklit on võimalik täispikalt lugeda Riigikogu Toimetistest.

Toimetas Heikki Aasaru